Place et rôle structurant des industries de défense dans la réorganisation de la carte militaire en France
Josselin Droff
Julien Malizard
Chercheurs à la Chaire Economie de Défense
Introduction
Depuis la fin des années 2000, la France a connu une importante réforme de sa carte territoriale de la Défense en remettant en cause une organisation géographique héritée de la guerre froide. Dans un contexte budgétaire contraint pour le ministère des Armées, cette réforme obéit à des impératifs de rationalisation guidés par les nouvelles missions de la défense et l’évolution des menaces dans le cadre plus général de la Modernisation de l’action publique (MAP).
Dans sa version initiale, la réforme de 2008 prévoit la suppression de 54 000 emplois avec un objectif de format des armées de 225 000 ressortissants du ministère (civils et militaires). Mais cette réduction n’est pas homogène dans toutes les régions. Droff et Malizard (2018) quantifient ces réductions et montrent que les régions les plus affectées sont celles du quart Nord-Est du pays.
Plus globalement, la réorganisation des emplois militaires vise également à une meilleure efficacité en augmentant la concentration des hommes autour de points nodaux. Cette concentration est validée empiriquement par différents tests statistiques (Droff et Malizard, 2019).
Dans cette réforme, des territoires perdent des effectifs, tandis que d’autres en gagnent, même s’ils sont moins nombreux. Potentiellement, les conséquences économiques pour les territoires les plus fragiles sont élevées (Droff et Malizard, 2014) et un accompagnement est réalisé par la Délégation à l’Accompagnement Régional (DAR) du ministère des Armées en partenariat avec de nombreux acteurs (collectivités locales pour l’essentiel, mais aussi l’Union Européenne et parfois des entreprises). Cela est d’autant plus vrai que les régions les plus affectées par la baisse des emplois militaires sont aussi celles qui sont encore très spécialisées dans le secteur de la défense, témoignant d’effets d’inertie très forts dans la structure économique des régions (Droff et Malizard, 2018)
Les dispositifs de la DAR permettent de financer des projets visant à compenser les pertes d’activité induite. Parmi la grande diversité des projets, une tendance globale émerge cependant : la très forte incitation à ce que les activités du secteur privé prennent le relais des « emplois perdus ». Parmi ces activités « relais de croissance », sur certains territoires, les industries de défense investissent et se développent. Cette dynamique est d’autant plus intéressante à considérer qu’elle s’inscrit dans un mouvement global de désindustrialisation en France : l’industrie manufacturière représentait en effet 23 % de l‘emploi total en 1970 (et 22 % du PIB de la France) contre 11 % de l’emploi en 2016 (et 11 % du PIB) (Renier, 2016).
1. La réorganisation de la carte militaire en France : une réforme sans précédent
Depuis maintenant près d’une décennie, le ministère des Armées rationalise ses implantations géographiques. Depuis 2008, ceci a entrainé de nombreuses dissolutions d’unités, des transferts d’unités d’un site vers un autre et une mutualisation des moyens (compétences, infrastructures, etc.). Les restructurations concernent la fermeture de plus de 80 sites ou unités militaires entre 2009 et 2016. Par ailleurs plus d’une trentaine de sites ont été affectés par un déménagement d’une ville vers une autre.
La DAR a mis en place des dispositifs d’accompagnement pour un montant total de plus 260 millions d’euros (entre 2009 et 2015), auxquels s’ajoutent les fonds apportés par d’autres partenaires (collectivités locales et Union Européenne), ce qui représente au total plus de 1,1 milliard d’euros 1. Au total, sur la période 2009-2015, plus de soixante sites ont fait l’objet d’un contrat de redynamisation de site de défense (CRDS) ou d’un plan local de redynamisation (PLR). Ces dispositifs visent à « recréer, à terme, un nombre d’emplois par site équivalent aux départs imputables au ministère de la défense » (circulaire du 25 juillet 2008). L’idée générale est donc de compenser des pertes économiques subies par les territoires (perte d’emplois directs, indirects et induits, réduction des recettes fiscales, baisse du marché immobilier, …), notamment les plus fragiles, au regard de la dépendance vis-à-vis des effectifs militaires et de leur dynamisme économique.
Les mesures de « compensations publiques » sont variées et l’on retrouve, par exemple, des délocalisations de services publics (Insee à Metz), la création de centres de formation et de services éducatifs (centres de formation militaire à Bitche ou Bordeaux, ou internats d’excellence à Sourdun, Barcelonnette ou Noyon), ou encore la réhabilitation de sites militaires historiques dans le but de promouvoir le tourisme (Dieuze ou Verdun). Dans un rapport publié en 2014, la Cour des Comptes souligne les effets incertains en termes d’emplois et de dynamisme de bon nombre de ces projets.
D’un autre côté, on peut noter dans ces projets une très forte incitation à ce que les activités du secteur privé prennent le relais des « emplois perdus » via notamment la création d’entreprises autour de pépinières et d’incubateurs d’entreprises, de parcs d’activité à destination des entreprises et offrant l’accès à des infrastructures de transport ou de télécommunication ou des mesures d’aides à l’installation d’entreprises (avantages fiscaux notamment). On peut alors parler de mesures de « compensations privées ». A la lecture des différents projets et des attentes des territoires en termes de création d’emploi et de dynamiques économique, il est même possible de voir la compensation publique comme une aide conjoncturelle alors que la compensation privée s’inscrirait davantage dans une dynamique territoriale de long terme.
2. L’industrie de défense : un rôle pivot dans la résilience de certains territoires ?
L’industrie de défense est globalement répartie sur l’ensemble du territoire français avec toutefois l’émergence de pôles régionaux bien identifiés. Une observation fine des dispositifs d’accompagnement des restructurations et notamment leur répartition géographique suggère que, sur certains territoires affectés par la réforme, l’industrie de défense joue un rôle structurant sur les tissus économiques régionaux en investissant – parfois de façon très conséquente – dans des projets visant à développer les capacités de production ou à diversifier l’activité.
Il semblerait alors que certains territoires suivent une « contrainte de sentier » 2, avec une orientation défense des activités économique mais également une forme de substitution emplois industriels privés / emplois militaires publics.
Le tableau ci-dessous présente une sélection de territoires pour lesquels le ministère des Armées a décidé d’effectuer une « compensation financière publique » et pour lesquels, il est également possible d’identifier des initiatives d’investissement d’entreprises de la Base Industrielle et Technologique de Défense (BITD) (ayant des activités liées à la défense et/ou potentiellement duale) sur la période de mise en œuvre des restructurations. Ces PLR / CRSD sont souvent pensés dans un cadre géographique dépassant le seul périmètre de la commune de référence du dispositif (bassin d’emploi, département voire région).
Ces dynamiques industrielles que nous identifions au sein des écosystèmes locaux des industries de défense concernent plus d’une dizaine de territoire parmi la soixantaine faisant l’objet d’un dispositif d’accompagnement du ministère. Ils se traduisent souvent par des investissements en local, réalisés par les grands donneurs d’ordres de la BITD ou leurs sous-traitants et partenaires. Ces investissements peuvent avoir un rôle très structurant sur la demande et l’offre, contribuant ainsi au développement économique des territoires concernés.
Il y a notamment des effets multiplicateurs liés aux salaires des personnels employés et susceptibles d’être en partie réinjectés dans l’économie locales. Ces effets dépendent toutefois de la propension à importer et du taux d’épargne des ménages locaux. Il y a aussi des effets sur l’offre. D’abord sur l’offre privée (éventuelle implantation de fournisseurs autour des activités industrielles, développement d’activités de sous-traitance et de services, parfois création ex nihilo d’activités connexes comme par exemple dans le cas du pôle de ressources visant à accompagner des start-ups à Bourges) ; mais aussi sur l’offre publique avec le maintien voire le développement de certains services publics (formation et transport notamment).
Conclusion
L’accompagnement public des territoires via la DAR joue un rôle important dans leur résilience suite au départ d’unités militaires, parfois implantées depuis des décennies. Dans les dispositifs de reconversion, les initiatives visant à un soutien de l’offre privée ont une place importante. Nous soulignons par ailleurs le caractère non négligeable, voire parfois central, que peuvent avoir les industries de défense, notamment dans certains territoires fortement affectés par la réforme et connaissant des difficultés économiques structurelles. Nous suggérons alors l’existence d’une forme de substitution privé / public qui a, en partie et pour certains territoires, pour origine l’industrie de défense.
Néanmoins, en adoptant une vision à long terme, il convient de se garder de remplacer une dépendance par une autre. En effet, les activités de défense sont liées aux programmes d’armement et aux dynamiques d’exportation de systèmes d’armes. Elles sont donc très souvent cycliques par nature. Une solution pour éviter la mono-activité, la dépendance territoriale et donc les conséquences économiques associées en cas de baisse de l’activité peut consister à diversifier la production et s’orienter vers des technologies et des produits duaux.
Il est possible ici de mentionner le cas de l’industrie aéronautique Belge qui présente un exemple réussi de diversification de l’activité militaire (production des F16 dans les années 1980) vers une activité aujourd’hui à dominante civile mais qui lui permet d’entretenir des compétences utiles à la production de systèmes de défense. Les exemples de l’entreprise Sabca – plus ancien groupe aéronautique belge – qui s’est diversifié vers les marchés de MCO ou encore de Sonaca, créée en 1978 pour contribuer à l’assemblage de l’aérostructure des F-16 belges et aujourd’hui essentiellement positionnée sur les marchés civils sont des exemples de diversification réussie.
Bibliographie
Droff J., Malizard J., 2014, « Rationalisation versus Histoire dans l’organisation géographique de la défense en France », Revue d’Économie Régionale et Urbaine, 1, p. 63‑85.
Droff J., Malizard J., 2018, « Réformes de la carte militaire : Quelle ampleur régionale ? », Revue Défense Nationale, Tribune 1048 [en ligne].
Droff J., Malizard J., 2019, Quand l’armée s’en va ! Analyse empirique de la cohérence de l’accompagnement des territoires par le ministère des Armées, Revue d’Economie Régionale et Urbaine, 1/2019, p. 97-123.
Renier R., 2016, « L’industrie perd toujours du terrain », Alternatives Economiques, HS n°109, p. 36‑37.
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↑1 Source : Délégation aux Restructurations. Données incluant les dispositifs financés hors métropole. ↑2 Le concept de contrainte de sentier (ou sentier de dépendance) est fréquemment utilisé par les économistes évolutionnistes. Il traduit un comportement social répété au cours de l’histoire, alors même que les situations auxquelles sont confrontés les acteurs ont changé de nature.