La soutenabilité des opérations extérieures
Julien Malizard – Josselin Droff
Chercheurs, Chaire Economie de Défense
Résumé : La France est engagée dans de nombreuses opérations extérieures dont le coût s’élève à plus d’un milliard d’euros par an depuis presque 10 ans. L’examen des « surcoûts des opex » illustre les nouvelles modalités d’intervention. L’objet de cette contribution est d’examiner, sous l’angle économique, le coût opérationnel supporté par les armées. Il s’agit d’un coût difficile à appréhender car il n’a pas de valeur économique par essence, de sorte que l’on soit obligé de recourir à des analyses indirectes, via les conséquences sur les hommes et les matériels. On montre que, depuis 2010, de graves défaillances apparaissent et peuvent, à terme, conduire à réduire le potentiel militaire de la France. Plusieurs pistes d’amélioration sont alors discutées en conclusion.
Abstract : France is involved in many overseas operations which cost has risen to more than one billion euros per year for almost 10 years. The evaluation of latter cost shows the new modalities of intervention of armed forces. This article aims at examining from an economic perspective the operational cost supported by the ministry of Armed forces. Due to a lack of economic value, the operational cost is complex to evaluate. Consequently, we proceed by an indirect analysis thanks to the assessment of the impact of overseas operations on both soldiers and equipment. We show that since 2010 major failures occurred. In the long run, this could reduce the military power of France. Several ways of improvement are discussed in the conclusion.
La France est engagée dans de nombreuses opérations extérieures (OPEX) dont les principales se déroulent actuellement dans la bande Sahélo-saharienne (Barkhane) et en Irak-Syrie (Chammal). Ces OPEX mobilisent actuellement environ 7 000 hommes. Avec les soldats mobilisés pour l’opération Sentinelle et les forces de présence et de souveraineté dans les DOM-TOM, plus de 30 000 soldats sont engagés[1].
Les OPEX actuelles se caractérisent par sept dimensions structurantes, appelées « 7D » par le Général de Villiers, l’ancien Chef d’État-major des Armées (CEMA) : durcissement, durée, délai, dispersion, dissémination, désinhibition et digitalisation (De Villiers, 2017). Ainsi, les affrontements sont considérés comme plus dangereux que précédemment, ils engagent les forces sur plusieurs années, ils nécessitent une réactivité très importante, ils couvrent des espaces de taille importante avec des distances très longues, ils nécessitent d’affronter des ennemis hétérogènes « véritable armées hybrides », ils repoussent sans cesse les limites du droit et de l’éthique et ils imposent une plus grande connectivité sur le champ de bataille. Les contrats opérationnels, tels qu’ils sont définis par le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 sont régulièrement dépassés d’environ 30% comme le rappelle la ministre des Armées, Florence Parly[2].
Par ailleurs, les OPEX engendrent des coûts, appelés « surcoûts ». Après une phase d’augmentation au début des années 1990 (Guerre du Golfe et Balkans), les surcoûts diminuent. Les engagements sont orientés à la hausse à partir du début des années 2000 et dépassent le milliard d’euros depuis plusieurs années et depuis 2000, leur coût a été multiplié par deux. Cependant, d’un point de vue macroéconomique, les surcoûts des OPEX sont peu élevés. Ainsi, en moyenne sur la période 1976-2016, ils ne représentent que 0,04% du PIB, 0,17% des dépenses publiques de l’Etat et seulement 1,48% du déficit public.
D’autres coûts sont envisageables et une importante littérature s’attache à déterminer et évaluer l’ensemble des coûts associés à un conflit. Un exemple récent est la publication de l’ouvrage de Bilmes et Stiglitz (2008) sur l’intervention américaine en Afghanistan et en Irak, dont le coût total dépasse les 3000 milliards de dollars. Nous pouvons alors évaluer le coût macroéconomique lié à la destruction d’une partie du potentiel économique ou encore le coût des soins apportés aux militaires. Au prix d’hypothèses souvent restrictives (Smith, 2014), chaque coût est associé à une valeur monétaire, la somme de tous les coûts étant alors le coût du conflit.
Néanmoins, les OPEX entrainent un « coût opérationnel ». Il s’agit d’un coût non apparent puisqu’il nécessite d’évaluer précisément la « ponction » de ressources militaires et la capacité à renouveler ces mêmes ressources. Nous faisons l’hypothèse qu’il peut être approximé par des indicateurs d’efficacité des matériels (taux de disponibilité) et des hommes (heures d’activités) que nous comparons ensuite avec des indicateurs d’intensité des OPEX[3].
Analyse de l’intensité par homme engagé
Tout d’abord, nous quantifions les conséquences budgétaires des choix militaires. A partir de données de la Cour des Comptes (2016), nous décomposons les surcoûts des OPEX en titres (personnel, fonctionnement et contribution aux opérations internationales) puis nous les divisons par le nombre d’hommes projetés en OPEX. Cela permet de déterminer « l’intensité par homme engagé » (Graphique 1).
Nous notons une très forte hausse de la valeur des surcoûts par homme engagé, traduisant un durcissement des opérations. Les surcoûts de personnel sont restés quasiment constant. Comme le souligne Hébert (2008), les surcoûts en personnel ont constitué l’essentiel des surcoûts des OPEX sur les périodes précédentes. A partir de 2008, ils sont désormais dépassés par les autres surcoûts (fabrications-infrastructures, munitions, entretien des matériels, carburants, transports, fonctionnement et alimentation). Par exemple le poste « munitions » a été multiplié par presque 10 entre 2002 et 2015. Les dépenses du poste « entretien des matériels » sont trois fois plus importantes pour les années les plus récentes. Ceci est notamment lié aux conditions extrêmes dans lesquels les matériels sont employés. A titre d’exemple, un VAB s’use 6,7 fois plus vite en OPEX qu’en métropole.
Les évolutions budgétaires permettent d’illustrer les 7D mis en avant par le Général de Villiers. Depuis 2008, nous constatons une plus forte participation en OPEX (mesurée par les surcoûts totaux) et que la valeur de chaque homme projeté incorpore davantage de matériels que précédemment.
De la détermination du coût opérationnel
A partir de ces données, nous établissons les conséquences de cet accroissement d’intensité sur les taux de disponibilité des matériels et les heures d’activité pour les hommes. Les données utilisées pour les heures d’activité sont issues des Programme Annuels de Performances (PAP). Les données concernant la disponibilité des matériels sont réunies via différents documents parlementaires, à partir d’un travail initié par Droff (2013) et poursuivi dans le cadre de travaux plus récents. Nous présentons un exemple issu de l’aviation de transport (disponibilité des avions C130 et les heures d’activité des pilotes de transport) mais d’autres exemples confirment les mêmes tendances.
Pour ces deux graphiques, une tendance linéaire reliant les points du nuage de points a été ajoutée. Dans les deux cas, le paramètre de pente de la tendance est négatif, ce qui confirme l’idée que plus l’intensité par homme engagé augmente, moins les hommes sont entrainés et les matériels disponibles. Nous notons que les heures d’entrainement sont structurellement inférieures à la cible OTAN (400 heures) et que le taux de disponibilité des C130 est dramatiquement faible, en dépit de besoins importants en transport tactique. Il y aurait alors une préférence pour le présent, conduisant à surutiliser les moyens disponibles, au détriment de leur renouvellement et de leur régénération.
Pour gagner en généralité, nous étudions économétriquement le rôle des surcoûts sur la disponibilité des matériels (Droff et Malizard, 2017). Les données portent sur 65 types de matériels, sur la période 1997-2016. Dans cette approche, nous faisons dépendre la disponibilité des surcoûts réels des OPEX et de l’âge du matériel. En global, l’effet des surcoûts est significativement négatif et en moyenne trois fois supérieur à l’effet de l’âge du matériel. A l’exception des navires, tous les types de matériels sont affectés (blindés, avions), avec une prévalence encore plus forte pour les hélicoptères.
Nous montrons alors que les conséquences, tant sur les hommes que sur les matériels, sont majeures. Elles résultent d’une contrainte budgétaire très resserrée qui affecte prioritairement les équipements (Droff et Malizard, 2014), concomitamment à un durcissement des OPEX. Le décrochage quant aux cibles fixées par l’OTAN en termes d’heures d’activité montre que le risque de déclassement est envisageable. La situation sur les matériels est, elle aussi, préoccupante puisque des trous capacitaires apparaissent, par exemple dans les hélicoptères, ou le transport stratégique.
De la soutenabilité des conflits
Au terme de cette réflexion, la question de la « soutenabilité » des opérations apparait comme cruciale. Comme le rappelle la Cour des Comptes (2016, p. 113), « la tenue dans la durée de la capacité à fournir et à renouveler les moyens des OPEX dépend de la possibilité de régénérer à un rythme suffisant tant les équipements majeurs que l’aptitude opérationnelle des personnels, en leur fournissant la préparation adéquate. Cette double nécessité n’est pas actuellement assurée au niveau suffisant ». Le risque est donc, qu’à terme, la France ne soit plus capable de participer efficacement à des OPEX. D’un point de vue pratique, il s’agit alors de déterminer le degré de pérennité du modèle d’armée, en particulier la valeur militaire créée et la capacité à répondre à des besoins stratégiques décidés.
Le seuil de soutenabilité se définit lorsque la ponction de capacités militaires est égale au renouvellement. Trois pistes peuvent être alors avancées. Premièrement, il faudrait améliorer les « rendements » des hommes et matériels à ressources budgétaires constantes, dans un contexte où ils sont déjà extrêmement sollicités avec de nombreuses réformes déjà initiées (ensemble des soutiens et MCO notamment). Deuxièmement, un abandon des ambitions stratégiques est envisageable, comme l’a fait le Royaume-Uni après 2010 mais cela serait à rebours des annonces de la Revue Stratégique de 2017. Troisièmement, une dernière option consiste à laisser inchangées les ambitions stratégiques et augmenter les moyens financiers alloués au ministère des Armées afin de faire face aux dépassements des contrats opérationnels.
Cependant, la remontée en puissance est néanmoins soumise à un certain nombre de difficultés. Au niveau des militaires, on constate un déficit d’encadrement ainsi qu’une faible fidélisation des personnels. Au niveau des matériels, il y a des difficultés à augmenter les cadences de production, dans un contexte de rareté de main d’œuvre qualifiée, dans leur production comme dans leur soutien.
Aucune de ces solutions n’est facile à mettre en œuvre. Elles impliquent des décisions politiques fortes, qui engagent l’avenir des forces armées françaises pour les prochaines années. Toutefois, il faut rappeler que le statu quo n’est pas une solution viable. Si la guerre a un coût, c’est le prix de la paix qui est désormais en jeu.
Notes :
[1] Données de l’EMA, mars 2018
[2] Audition de la ministre des armées devant la commission de la défense nationale et des forces armées, Compte rendu n° 2, session 2016-2017
[3] Précisons que les missions de sécurité intérieure sont exclues de l’analyse dans la mesure où nous ne disposons de données suffisamment longues et précises pour réaliser une étude statistique.
Articles de la Chaire en lien avec le sujet :
2017 – Communications de la Chaire à la “21st Annual Conference on Economics and Security”
Bibliographie
Cour des Comptes. 2016. « Les opérations extérieures de la France 2012-2015 ».
De Villiers, P. 2017. Servir, Fayard, 254 p.
Droff, J. 2013. « Le facteur spatial en économie de la défense: application au Maintien en Condition Opérationnelle (MCO) des matériels de défense », Thèse pour le doctorat en sciences économiques, Brest: Université de Bretagne Occidentale / ENSTA Bretagne.
Droff, J, et J Malizard. 2014. « Cohérence entre politique budgétaire et budget de défense en France ». Revue Défense Nationale, , no 769, p. 116‑21.
Droff, J, et J Malizard. 2017. « Is France at war? Some new perspectives on the sustainability of current conflicts ». 21st International Conference on Economics and Security, Royal Military Academy, Brussels, Belgium, 22-23 june.
Hébert, J.P. 2008. « 20 milliards d’euros pour les Opex depuis 1976 ». Le débat Stratégique, , no 176‑96.
Smith, R. 2014. « The Economic Costs of Military Conflict ». Journal of Peace Research, vol. 51, no 2, p. 245‑56.
Stiglitz, J.E, et L Bilmes. 2008. The Three Trillion Dollar War: The True Cost of the Iraq Conflict, New York: W.W. Norton.
